由于城市拆迁涉及面广、被拆迁群体复杂和利益调整幅度大，在当前政策法规和行政手段不尽完善、社会舆论导向对拆迁并不十分有利的情况下，拆迁难度越来越大，成为制约重大项目建设进度的瓶颈。结合近年来我区及周边城区拆迁改造的实际，拟在分析我区拆迁工作的难点和成因中，寻求破解办法。
　　一、当前拆迁工作存在的难点和成因
　　随着城市化进程的加快，拆迁工作成为旧城改造和新城开发建设矛盾的焦点和难点，分析其成因，主要有以下几个方面：
　　（一）认识偏差的问题
　　从我区拆迁情况来看，有较大一部分群众对城市拆迁的认识存在一定偏差。政府加快城市化进程、提升城市品位、改善市民居住条件，是提升全区居民福祉的重大举措，也是能够为全区老百姓带来实惠的惠民工程。而一些人员却对此认识不到位，具体表现在：一是认为政府实施拆迁是为了盈利。城郊生活便利、交通方便、房屋出租率高，多种经营收入较为可观，生活安逸。因此一些“离心”安置户误认为政府拆迁使自己从城市核心区搬迁到郊区，损害了自己切身利益。二是政府实行征地拆迁，部分人员总有一种“不敲白不敲”的心态，先提出一些不合理的要求，把征地拆迁作为“最后的筹码”与政府谈条件。三是以简单土地价比来盘算拆迁。集中反映在征地补偿费政府定价与市场价之间差额的认识误区，比如我区中心城区政府征地时补偿的价格只有9.65万元/亩，而公开拍卖时每亩高达几百万元，但部分人员无视政府巨额的开发成本和城市配套成本。
　　（二）违章建筑及违法搭建的问题
　　从我区的情况来看，改造前的“城中村”违章建筑比较普遍。分析其原因，由于市区规划冻结较早，原来对村民建房行为规范滞后，存在着少批多建、违法违章建筑的现象。事实上，搭建违章建筑出租已成为大部分城郊结合部农户的重要收入来源，拆迁不但影响房租收入，而且违章建筑没有补偿，非法利益损失较大。同时“少批多建”按现行政策安置的面积要比实际居住的面积少使农户难以接受，因此农户在拆迁时就想方设法拖延时间。
　　（三）安置地段差异及安置房建设滞后的问题
        住房地段是居民们最重要的一项要求，尤其是安置地块，更是被安置居民的首要选择。由于城市拆迁被征用地块多处于核心区或近郊，又加上居民不想离开祖辈衍生的“本土”，存在“原地安置”的思想；再者“离心”安置城郊的居民迁往更远的郊区，被安置对象还要承担更多的交通费用，带来上班、上学、就医等诸多不便，与居民对拆迁的实际期望值差距很大。因此地段价差补偿的评估也是当前城市拆迁的重要难点。
从现实的安置情况来看，安置房建设相对滞后、安置小区偏离老城区，不同程度上影响了安置进度。一是由于土地供应紧缺，提供的安置房地段偏远。安置小区周边环境和基础设施配套有待完善，尤其是交通设施、教育医疗设施等不能及时配套，被拆迁人远离工作地点，需支付较高的居住生活成本，事实上恶化了他们的居住和生存条件。二是过渡周转房源局限影响拆迁进程。几年来我区先后完成了一大批城建基础投资项目、政府实事工程和非成套房改造项目，虽然及时建造了一批安置房，但因市场上没有更多的中低价位商品房、二手房出售，导致被拆迁人中70%左右只能选择由政府提供拆迁安置房，被拆迁人由于不能现房安置而导致不愿搬迁的矛盾较为突出。
　　（四）非住宅拆迁的调产安置难
　　一是城市工业用地供应量短缺制约企业调产安置。2002年之后，随着国有和集体企业的改制，又受规划、土地等因素的制约和结构调整优化的限制，致使大型企业的拆迁后，难以再取得工业用地以满足再生产的需求。另外，根据有关税收规定，企业得到的拆迁货币补偿资金需缴纳企业所得税。这样，一方面因工业用地供应量的局限，要求非住宅被拆迁人选择货币补偿；另一方面其选择货币补偿后又需缴企业所得税，导向上引导其选择调产安置，形成了一对矛盾。此外，个体工商户为维持生计，要求解决安置用房。对于个体工商户而言，原住宅改为非住宅的沿街经营的营业用房是他们的生活来源，而且被拆迁地段的营业用房多处于多年来形成的成熟地段的商圈内，经营状况大多较好，房屋拆迁给他们带来的损失较大。
　　（五）历史遗留问题影响
        在农村集体经济改革过程中，一些地方由于改革的不彻底，导致集体经济财务制度不健全或缺少切实可行的财务管理制度，在土地发包、房屋租赁等问题上存在不规范操作，村民代表大会、监事会等机构也没有发挥好监督督察作用，这些问题也都反映在拆迁户对拆迁政策的不满和抱怨。几年来，有一些历史遗留问题也一直困扰着我区的征地拆迁工作，不论是区块开发项目征地拆迁，还是其他小项目开发，都涉及到外来种田户、婚嫁女以及批建不吻合、邻里纠纷等具体拆迁问题。
　　（六）周边政策差异的问题
        拆迁政策是以行政区域为界限制定的地区性差别政策，由此造成紧邻区域间拆迁补偿标准有出入，甚至差距较大，造成低标准方群众不愿拆迁。就宁波市区来说，在集体土地拆迁上，江北区的拆迁政策与周边海曙、江东的政策就有所不同，一些被拆迁户会在部分环节上与其他区域的政策相攀比。在此基础上，由于对政策的理解和具体的评估操作不一，因此在整体补偿价格上相对比较低、安置地块更趋于边缘郊区，造成一些居民不平衡心理而导致其侥幸期待、抱团等待，甚至拒绝拆迁当“钉子户”。
　　（七）社会舆论的“失之偏颇”问题
　　从当前拆迁形势来看，出现顺利拆迁、主动拆迁的现象并不多见，总是存在一些利益分配不公、“钉子户”阻碍拆迁等问题，从而出现了一大批上访户，增加了政府工作成本。究其原因个别地区的“违法强拆”和“不文明拆迁”，确实激化了社会矛盾。但是“重庆钉子户”和“广州钉子户”的处理，又使一部分群众错误地认为，拆迁都是非法的和违法的，惟有满足被拆迁人的要求，才是合法合理的。社会舆论的同情弱者心态，使一部分被拆迁人离开了法律和政策轨道，漫天要价，并以越级上访相“要挟”来争取“超大化”的利益，使得在社会上形成一个“小吵小闹得小利、大吵大闹得大利”、“早拆吃亏、后拆得利”的不良拆迁氛围。
　　二、解决拆迁问题的对策建议
　　（一）完善法律法规，确保依法拆迁
        目前尽管出台了拆迁条例等规范性文件，但在拆迁管理、双方当事人的合法权益保护、拆迁补偿标准的确定、拆迁安置方式以及拆迁的操作程序等等方面，都有待于进一步规范和明确。因此，尽快完善调整拆迁工作的法律法规显得尤为重要和迫切。同时，要进一步推进依法行政裁决，健全城市房屋拆迁的后续保障措施。对少数“钉子户”在拆迁中漫天要价，应通过法律手段予以处理。目前拆迁中强制执行大都采用司法强制的方式，但司法强拆程序复杂，耗时长、效率低，缺乏强制拆迁的及时性和威慑力。因此，要加快考虑增加行政强拆的手段，两种强拆方式并存，以保证拆迁的顺利实施。
　　（二）强化管理监督，致力规范拆迁
　　拆迁管理部门要加强对各拆迁项目和街道（镇）拆迁实施单位的管理，严格把关。在工作中要做到严格审核拆迁主体是否合法、要件是否齐全、程序是否合法、安置方案是否可行、资金是否足额到位、监管是否落实，把好申请资料、听证、调解、集体讨论决策关。对最有可能引发矛盾的评估过程必须执行拆迁评估的准入制度，未经拆迁行政主管部门公布的评估机构一律不得接受房屋拆迁评估委托，评估机构必须由拟定被拆迁人投票或抽签的方式选择确定，评估结果必须公示，接受被拆迁人咨询，评估争议必须按有关规定进行鉴定。
　　（三）坚持让利于民，倡导友情拆迁 
　　政府和开发商要把被拆迁人的利益放在首位，尽量考虑被拆迁人的利益。一个地区、部门或者一个单位经济的发展决不能以损害被拆迁人的利益作为代价，在政策允许的范围内尽可能地考虑被拆迁人的利益。同时要想法设法确保被拆迁户拆迁安置后的实际生活水平有所提高，特别是某些既得利益，在一般情况下要给予认可。对那些生活有特殊困难的被拆迁户要采取一些特殊的优惠政策，使他们亲身感受到政策温暖，全面推进以人为本的合法友情拆迁。
在具体拆迁中，切实落实好拆迁政策，让拆迁最大限度地实现让利于民。一是困难户拆迁的处理。根据社区居民的实际居住情况，针对居住面积比较小的困难居民，通过调查、审批和公示监督等程序，确定住房困难户，借助政府的力量，扶贫结对，建立与社会保障体系相衔接的综合保障体系，给予享受一定优惠的安置政策。二是对村级集体所有房屋的处理。依据实际，针对社区（村）集体所有的建筑，应采用人性化操作，可以选择货币安置或调产安置，使社区（村）具有更加灵活的资产调配方案，以壮大村级集体经济，提高失地农民的收入来源。三是建房证件不符的处理。由于多种原因，原社区居民建房批复人与建房人不一致，出现房屋实际建造者并非宅基地审批者的现象，针对这一特有的实际情况，通过司法调解、集体协商等办法妥善处理，让建批双方共同获得公平合理的合法利益。
　　（四）健全机制，多措并举，力推非住宅用房拆迁
　　加大非住宅用房拆迁的货币补偿力度。为鼓励被拆迁当事人选择货币补偿，建议提高货币补偿资金增加部分比例，特别是工业用途非住宅用房。同时，拆迁人可对其生产经营所必需的设施和设备以及企业搬迁安置所需的费用通过评估等手段予以相应补偿。落实企业货币安置所得税的抵扣或减免具体操作程序。
统筹落实非住宅用房的拆迁安置。对确需调产安置且符合我区产业结构调整政策导向的企业，建议在全区范围内安置或提供置换土地。通过区政府收购存量企业用房、竟拍购买工业用地等方式，合理储备企业安置用房和土地，同时要及早规划落实非住宅军产用房的置换地块。对区块开发项目的工业企业可根据实际情况，采用收购、置换商务办公用房、合作开发等方式促进企业转型。对个体营业用房的拆迁安置，可考虑在安置小区配建一定数量的非住宅用房用以租赁。 
　　（五）坚持依靠群众，有选择推行“模拟拆迁”
　　目前我区的宝庆寺地块、大庆新村改造等项目实施“模拟拆迁”，实践证明这种方法对推动某些特定区块的拆迁是非常行之有效的。所谓“模拟拆迁”即把规划落后、环境差、群众改造愿望强烈的区块确定为模拟拆迁区块，然后启动模拟拆迁程序，进行房屋评估、公开补偿，有疑问的逐一解决，与拆迁户签订模拟协议；协议中载明只有被拆迁区块90%以上的居民签署了模拟协议，这一协议才自动转为正式协议。通过模拟拆迁，群众的意愿被得到了充分尊重，使拆迁真正成为民心工程，将有效遏制拆迁各种矛盾纠纷及信访事件的发生，有利于促进社会的和谐稳定。
　　（六）统筹谋划，多渠道探索安置房房源供应 
　　 一是超前谋划，加快推进安置房建设，确立“以建促拆、先建后拆、快建快拆”的理念，从重视拆迁逐步转变到重视安置房建设上来，力争做到“房等人”，为加快拆迁创造有利条件。二是建立健全以定向拆迁安置为主、经济适用房和廉租房为辅的安置房源保障体系，对符合廉租房供应条件的被拆迁人，应优先提供廉租房保障，廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合，主要通过发放租赁补贴，增强低收入家庭在市场上承租住房的能力；对符合购买经济适用房条件的被拆迁人，应优先提供购买经济适用房的资格。三是加强房地产市场中小套型结构房源的市场调控。发改、规划、建设、国土等有关部门要加强对房地产市场的有效调控，在项目立项、规划方案论证、土地出让、开发条件会审等具体工作中，严格规定中小套型所占比例，促进住房供应结构合理化，增加中小套型房源的市场供应，充分保障拆迁群众有充足的选购房源。同时要继续规范推进对闲置拆迁安置用房、经济适用房的回购工作，努力减少直接建设安置用房的压力。
　　（七）加强违章建筑整治力度，积极营造良好的拆迁工作外部环境。少数动迁企业及拆迁户因非法利益驱使，在未经任何审批的情况下，擅自进行违法建设和违章搭建，已严重扰乱了正常的拆迁秩序，若不采取强硬措施及时加以制止，就会影响拆迁政策的公平公正。一方面要按照现行法律法规，依法对已经存在的违章建筑进行拆除；另一方面要加紧建立一套快速灵敏的反应机制和简单有效的执行机制，把工作的着力点放在制止“两违”现象上，力求把“两违”消灭在萌芽状态，为拆迁工作的推进积极营造一个良好的外部环境。